repositorio.lasalle.mx/handle/lasalle/

ORCID: 

Licencia de Atribución Creative Commons 4.0

CC BY 4.0

Evolución de la política migratoria y de asilo en México 2011-2021: globalización y derechos humanos

repositorio.lasalle.mx/handle/lasalle/

Este documento se puede descargar y compartir con otras personas, siempre que se reconozca su autoría.

Resumen

Palabras clave

Política migratoria, política de asilo, globalizacin,derechos humanos, principio de no devolucin.

Fecha de recepcin: Fecha de aceptacin:

noviembre de 2021 noviembre de 2021

* Doctora en Derecho Europeo, Internacional, Ambiental y Econmico por la Universidad de Gotinga, Alemania. Profesora-investigadora de la Facultad de EstudiosGlobales de la Universidad Anáhuac México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. Orcid: 0000-0002-9896-9316, alicia.gutierrez@anahuac.mx

Evolution of migration and asylum policy in Mexico 2011-2021: globalization and human rights

Keywords Migratory policy, asylum policy, globalization, human rights, principle of non-refoulement.

Abstract: is article analyses the evolution of migration and asylum policy inMexico from 2011 to 2021. It elaborates on Article 1 of the 1917 Political Constitution of the United Mexican States as ammended on June 10, 2011, and the laws and regulations on migratory issues 2011and 2012. is reform can be seen as a consequence of ongoing worldwide processes of globalization and protection of human rights. It alsoexplains the principle of non-refoulement enshrined in Mexican lawsand presents statistics of the asylum applications in Mexico from 20192021. Finally, this article mentions the importance of avoiding migration as stated in the National Development Plan 2019-2024, as well ason preventing migration matters according to some existing programsin the region.

Introduccin

El presente artículo tiene por objeto dar una visin general de la evolucin de la política migratoria y de asilo en México del 2011 al 2021. Explica que, debido a la globalizacin y a la proteccin de los derechos humanos en el ámbito internacional, se lleva cabo la reforma al artículo 1° constitucional el 10 de junio de 2011.

El artículo se divide en dos partes. La primera explica cmo la globalizacin ha logrado que los Estados se vean obligados a ÿrmar tratados y convenios con el ÿn de garantizar y reconocer los derechos humanos de las personas en el mundo. También se mencionan, de manera breve, la Ley General de Poblacin de 1974, la Ley de Migracin del 2011 y su reglamento del 2012. En la segunda parte se comenta que, al convertirse México en un país de retorno y destino de migrantes, y no solo de origen y de tránsito, ha tenido que cambiar su manera de ver y tratar la migracin, por lo que se aborda la Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político del 2011, así como su reglamento de 2012. Se hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo (˘) 2019-2024, ya que el tema migratorio es uno de los ejes rectores. Se muestra también una estadística de la Comisin Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar) del periodo 2019-2021 con el nmero de solicitantes de asilo en México de países del Triángulo del Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras), Cuba y Haití, por ser las poblaciones más relevantes para México en el aspecto migratorio. Finalmente, se enumeran algunos programas sociales existentes en la regin encaminados a reducir la migraci en la regi.

Evolucin de la política migratoria y de asilo

La globalizacin y la migracin

La globalizacin ha cambiado la percepcin de la migracin en las ltimas décadas, ya que, si bien es cierto que los ujos migratorios siempre han existido, las causas por las que las personas dejan sus lugares de origen ya no son solo las cuestiones políticas, econmicas y sociales, sino también las ambientales, las migraciones forzadas y los desplazamientos. Puede decirse que mientras más globalizado esté el mundo, más movilizacin habrá, por lo que, sin lugar a dudas, los ujos migratorios, es decir, la libre circulacin de personas, forma parte esencial de la globalizacin.

Es de suponerse que las migraciones van a continuar y aumentar, por lo que se necesitan acciones globales por parte de organismos internacionales, como la Organizaci de las Naciones Unidas (°˘˝), que vayan más allá de las competencias soberanas de cada Estado (Edson, 2017). En otras palabras, se requieren soluciones jurídicas en las que la participacin de la humanidad sea la clave y, por ende, no existan ni vacíos de proteccin ni estado de excepci (Edson, 2017).

Ahora bien, segn datos de la Organizacin Internacional de las Migraciones (°ˆ) una de cada 30 personas es migrante y “en el 2020 había en el mundo aproximadamente 281 millones de migrantes internacionales, una cifra equivalente al 3.6% de la poblaci mundial” (°ˆ, 2020b, § 3). Así las cosas, de acuerdo con el Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2020, el nmero de refugiados era de 25.9 millones; en cambio, en el informe del 2000, el nmero de refugiados era de 14 millones. Esto muestra cmo en 20 aos se alcanzcasi el doble del nmero de refugiados internacionalmente. En lo que respecta al nmero de desplazados internos, estos pasaron de ser 21 millones segn el informe del 2000 a 41.3 millones en el 2020 (°ˆ, 2020a, p. 11). Otra vez casi se duplica el nmero de desplazados internos.

Al respecto, Jorge Durand (2017) comenta que “el proceso migratorio comprende tres dimensiones básicas: social, temporal y espacial” (p. 13) y seala que mientras existan la oferta y la demanda de mano de obra, el ujo migratorio continuará. Resulta que esto es cierto, los ujos migratorios van hacia donde existe prosperidad y seguridad, es por ello que los países desarrollados enfrentan cada vez más migraciones masivas de personas provenientes de países donde existen conictos sociales, desplazados ambientales o, incluso, de migrantes econmicos que buscan brindarles a sus hijos un mejor futuro fuera de sus lugares de origen. En suma, la globalizacin de la migracin contribuyal aceleramiento de la creacin de políticas y normatividad en materia migratoria y de asilo en el mundo.

La reforma al artículo 1° de la Constitucin Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917

México se había caracterizado por ser un país de origen y tránsito de migrantes, por lo que hasta antes del 2011 contaba nicamente con la Ley General de Poblacin de 1974, que regulaba en su artículo 1° “los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribucin en el territorio nacional, con el ÿn de lograr que participe justa y equitativamente de los beneÿcios del desarrollo econmico y social”.1

1

Ley General de Poblacin, 7 de enero de 1974, Diario Oÿcial de la Federacin. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgp/LGP_orig_07ene74_ima.pdf

Anteriormente, la Ley General de Poblacin regulaba también parte de la migracin y la inmigracin, pero no era una ley que se enfocara nica y exclusivamente en esos fenmenos. Con el paso del tiempo, esto cambi, ya que la globalizacin y los tratados, los protocolos y las convenciones internacionales e interamericanas de derechos humanos que México ha ÿrmado a lo largo de los aos lo obligan a cumplir con lo estipulado en dichos instrumentos internacionales. Lo anterior trajo como consecuencia que México reformara el artículo 1° de la Constitucin Política de los Estados Unidos Mexicanos (˙˝)2 para cumplir con sus compromisos internacionales y garantizar la proteccin de los derechos humanos reconocidos en la carta magna, así como en los tratados internacionales de los que México forma parte. Esta reforma posiciona México dentro de los países que velan por la proteccin y respeto de los derechos humanos en el ámbito internacional. Cabe destacar que incluso la denominacin del título del capítulo 1 de la ˙˝ cambi, ya que el texto original era “De las garantías individuales” y en el reformado se titula “De los derechos humanos y sus garantías”.

La reforma se lleva cabo el 10 de junio de 2011 y a la letra reza:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su proteccin, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constituci establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la proteccin más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar

Constitucin Política de los Estados Unidos Mexicanos, 5 de febrero de 1917, Diario Oÿcial de la Federacin. Última reforma: 28 de mayo del 2021. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

La reforma trajo consigo una ÿgura jurídica denominada cláu

sula de interpretacin conforme. Al respecto, César Nava Escude

ro (2018) menciona:

Esta cláusula representa ante todo una técnica interpretativa para la armonizacin de las normas nacionales y las internacionales sobre derechos humanos. uedconsagrada en el párrafo segundo del artículo 1° de nuestra Carta Magna, y su texto guarda estrecha relacin con los párrafos primero y tercero de ese mismo artículo. […]

Hay tres cuestiones trascendentales que se derivan del párrafo segundo del precepto constitucional mencionado. Primero, dicho enunciado jurídico no solo impone la armonizacin de la norma nacional y la norma internacional, sino que la interpretacin misma que se haga de las normas relativas a los derechos humanos deberá favorecer “en todo tiempo a las personas la proteccin más amplia”, segn se establece en la ltima parte del párrafo segundo del citado artículo. Este es el principio pro persona, que representa una “clave de interpretacin” dirigida hacia la proteccin más amplia de los derechos, y que igual se aplica para el caso de que en una norma haya dos o más sentidos posibles o para el caso de una colisin normativa. En ambos supuestos, se estará a la norma que más favorezca a las personas (pp. 113-114).

En este orden de ideas, “las normas sobre derechos humanos contenidas en cualquier tratado internacional de los que México sea parte tienen rango constitucional” (Nava, 2018, p. 116). Así las cosas, todas las personas gozarán de los derechos humanos estipulados, tanto en los tratados internacionales en materia de derechos humanos que México ha ÿrmado como en los que se encuentran consagrados en la ˙˝.

Otros dos artículos constitucionales que también fueron reformados el 10 de junio de 2011 y son relevantes para el presente caso son el artículo 11°, que seala: “Toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo”, y el artículo 33° que establece que “son personas extranjeras las que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 constitucional y gozarán de los derechos humanos y garantías que reconoce esta Constitucin”. Al respecto, cabe mencionar que el artículo 30° estipula que la nacionalidad mexicana se obtiene por nacimiento o por naturalizacin. En México se invoca el ius solis o derecho de suelo si se nace en territorio mexicano o en embarcaciones o aeronaves de México, y se invoca el ius sanguini o derecho de sangre si los nacidos son de madre o padre mexicanos.

En el caso de la naturalizacin, los extranjeros pueden obtener de la Secretaría de Relaciones Exteriores la carta de naturalizacin. También pueden naturalizarse si la mujer o el hombre extranjeros contraen matrimonio con hombre o mujer mexicanos y tienen o establecen su domicilio dentro del territorio nacional.

La Ley de Migracin de 2011 y su reglamento del 2012

La Ley de Migracin3 es considerada muy relevante en lo que se reÿere a la regulacin de la migracin. El artículo 1° seala:

Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico y de observancia general en toda la Repblica y tienen por objeto regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, proteccin y salvaguarda de los derechos humanos, de contribucin al desarrollo nacional, así como de preservacin de la soberanía y de la seguridad nacionales.

Este artículo muestra con claridad la evolucin de la política migratoria en México, ya que en la Ley General de Poblacin de

Ley de Migracin, 25 de mayo de 2011, Diario Oÿcial de la Federacin. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lmigra/LMigra_orig_ 25may11.pdf

1974 solo se regulan “los fenmenos que afectan a la poblacin con el ÿn de lograr que participe justa y equitativamente de los beneÿcios del desarrollo econmico y social”. En dicha ley existían varios artículos sobre la migracin e inmigracin, pero no era una ley destinada a regular la migracin per se. En cambio, la Ley de Migracin de 2011 regula de manera explícita “el ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio mexicano y el tránsito y la estancia de los extranjeros en México”.4 El primer párrafo del artículo 2° de la Ley de Migracin establece que México atenderá el fenmeno migratorio “de manera integral, como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes”. Este párrafo fue reformado el 4 de mayo de 2021, debido a que México ya no es considerado solo como país de origen y tránsito de migrantes, sino que se ha vuelto un país de destino y de retorno de migrantes también. Es por esto que la legislacin mexicana vigente incluye este párrafo con el ÿn de sentar las bases jurídicas para poder implementar a posteriori un enfoque integral que considere las causas estructurales y las consecuencias inmediatas y futuras de la movilidad internacional de personas.

Del mismo artículo 2° se desprende un párrafo que establece “la responsabilidad compartida con los gobiernos de los diversos países y entre las instituciones nacionales y extranjeras involucradas en el tema migratorio”. Esta responsabilidad compartida se ve reejada en la Declaracin Conjunta que México ÿrmcon El Salvador, Guatemala y Honduras con el apoyo y acompaamiento de la Comisin Econmica para América Latina y el Caribe (Cepal), alineada con el Pacto Mundial sobre los Refugiados ( ˙˘˝, 2018).

En la Declaracin Conjunta se establece que los países involucrados en el tema migratorio deben atender las causas estructurales de la migracin más allá de sus fronteras con una perspectiva regional e integral que impulse la cooperacin y el cumplimiento

4

La Ley de Migracin del 25 de mayo del 2011 y la Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político del 27 de enero del 2011 se publicaron antes dela reforma al artículo 1° constitucional del 10 de junio del 2011.

de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 (°˘˝, 2015). Así las cosas, el objetivo ltimo es que se atienda todo el ciclo migratorio bajo el principio de responsabilidad compartida, pero diferenciada, con pleno respeto y proteccin de los derechos humanos sin importar la condicin migratoria (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2018). En este orden de ideas, se hace indispensable la cooperacin entre los países avecindados para mejorar las condiciones en la regin y lograr una migracin segura y ordenada que garantice la proteccin de los derechos humanos, la inclusin y la cohesin social.

Es importante mencionar que al artículo 2° de la ley en mencin se le adicionaron dos párrafos: (i) el interés superior de la nia, nio o adolescente y la perspectiva de género, y (ii), el párrafo sobre la convencionalidad, en términos de lo dispuesto por el párrafo tercero del artículo 1° de la ˙˝. Esta reforma se publicen el Diario Oÿcial de la Federacin el 4 de mayo de 2021, i.

e. diez aos después de la publicacin de la Ley de Migracin y de la Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político del 2011 en atencin a la reforma del artículo 1° constitucional del mismo ao y a la evolucin que ha tenido la política migratoria en México en los ltimos aos, que se reeja en la legislaci vigente.

Ahora bien, la adicin del párrafo sobre el interés superior de la nia, nio o adolescente y la perspectiva de género es relevante, ya que en los ltimos aos la migracin de nios no acompaados y mujeres se ha incrementado. Al respecto, la Comisin Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar) prevé que en el 2021 se rebasen las 100 mil solicitudes de asilo a México. El subsecretario de Derechos Humanos, Poblaci y Migraci, Alejandro Encinas, “indicque en el 2020 los menores no acompaados varones y las mujeres (nias, adolescentes y adultas) solicitantes de la condicin de refugiado representaron el 48% del total y en el ao 2021 al cierre de junio representaron el 51,59%” (Pérez, 2021, párr. 11).

Otro artículo de la Ley de Migracin que merece ser mencionado es el artículo 3°, numeral XXVI, de la proteccin complementaria, que trata sobre la proteccin que la Secretaría de Gobernacin otorga al extranjero que no ha sido reconocido como refugiado, consistente en no devolverlo al territorio de otro país donde su vida se vería amenazada o donde se encontraría en peligro de ser sometido a tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

Velia Cecilia Bobes Len y Ana Melisa Pardo Montao (2016) comentan que la Ley de Migracin:

Se adhiere al lenguaje, al discurso trasnacional y a los acuerdos y tratados refrendados por la comunidad internacional. Sus virtudes van desde la minuciosidad y especiÿcidad de la regulacin de los procesos de internacin y tránsito, hasta el reconocimiento de la particular situacin de los grupos vulnerables, y desde el mandato acerca de la igualdad de trato y los derechos sociales, hasta el acceso a servicios para los migrantes sin importar su condicin migratoria. Es una ley que refrenda el derecho al debido proceso y a la justicia para los migrantes, descriminaliza la inmigracin irregular, ÿja las atribuciones de cada una de las autoridades migratorias más allá de la profesionalizacin y certiÿcacin de su personal, y tipiÿca los delitos migratorios (p. 117).

Tal y como lo comentan las autoras, esta Ley de Migracin coloca a México en la esfera internacional como un país comprometido con la proteccin de los derechos humanos de las personas y, para el presente caso, de los migrantes y refugiados. Por su parte, el Reglamento de la Ley de Migracin (2012)5 tiene por objeto:

Regular [...] lo relativo a la formulacin y direccin de la política migratoria del Estado mexicano; los procesos de certiÿcacin y profesionalizacin de los servidores pblicos del Instituto Nacional de Migraci; el movimiento internacional de personas;

5

Reglamento de la Ley de Migracin, 28 de septiembre de 2012. Diario Oÿcial de la Federacin. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_ LMigra.pdf

los criterios y requisitos para la expedicin de visas; la situacin migratoria de las personas extranjeras en el territorio nacional; la proteccin a los migrantes que transitan por el territorio nacional; el procedimiento administrativo migratorio en las materias de regulacin, control y veriÿcacin migratoria y el retorno asistido de personas extranjeras.

Entre los valores y principios estipulados en la Ley de Migracin de 2011 y en su reglamento de 2012 permea la proteccin de los derechos humanos. También se estipula la regulacin del tema migratorio, la expedicin de visas, la proteccin de los migrantes que transitan por territorio mexicano y la regulacin del ingreso y salida de mexicanos y extranjeros. Por desgracia, esto no sucede en la práctica por falta de infraestructura, personal capacitado y recursos econmicos.

Por otra parte, en los artículos 124° y 125° del Reglamento de la Ley de Migracin, se seala un sistema de puntos para que las personas extranjeras puedan adquirir la residencia permanente, pero los criterios se enfocan a “personas extranjeras o inversionistas con alta competencia en áreas como la ciencia, la tecnología, el deporte, las humanidades y las artes o aquellos que fortalezcan y fomenten el desarrollo y competitividad en el territorio nacional”. Esta seleccin “privilegia a los altos niveles educativos, experiencia y caliÿcacin en áreas de ciencia y tecnología” (Bobes y Pardo, 2016, p. 55) y deja ver el interés de contar con migrantes que inviertan en México y se integren en corto plazo a la vida productiva del país y no necesariamente con la proteccin de personas que huyen de sus países en busca de una mejor forma de vida.

Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político de 2011 y su reglamento del 2012

La Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político (2011)6 completa el vacío de la Ley General de Poblacin

Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político, 27 de enero de 2011. Diario Oÿcial de la Federacin. Disponible en https://www.gob.mx/cms/

(1974) y de la Ley de Migracin (2011). El artículo 3° de la ley sobre refugiados tiene por objeto:

Regular el otorgamiento de asilo político, el reconocimiento de la condicin de refugiado y el otorgamiento de proteccin complementaria, así como establecer las bases para la atencin a los solicitantes y asistencia a los asilados y refugiados que se encuentran en territorio nacional, con la ÿnalidad de garantizar el pleno respeto a sus derechos humanos.

Este artículo fue reformado el 30 de octubre del 2014 para hacer frente a los constantes ujos migratorios. En el artículo 5° de la ley sobre refugiados se enumeran los principios y criterios en los que se funda la ley en mencin y dentro de los principios más importantes se encuentran establecidos los siguientes:

(iii) El principio de interés superior del ni.

(iv) El principio de uniÿcacin familiar, entre otros.

Estos principios se alinean al contexto internacional y a los tratados internacionales de los que México es parte. Uno de los principios medulares en el ámbito internacional es el principio de no devolucin que tiene su fundamento en el artículo 33° de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951),7 que establece claramente la prohibicin de expulsin y de devolucin (refoulement, en francés) y a la letra reza:

1. Ningn Estado Contratante podrá, por expulsin o devolucin, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de

uploads/attachment/ÿ le/211049/08_Ley_sobre_Refugiados__Protecci_n_Complementaria_y_Asilo_Pol_tico.pdf

7 Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, 17 de diciembre de 2018. Diario Oÿcial de la Federacin. Disponible en https://www.refworld.org.es/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=47160e532&skip=0&query=Convenci%C3%B3nn%20sobre%20el%20Estatuto%20de%20los%20Refugiados

territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religin, nacionalidad, pertenencia o determinado grupo social o de sus opiniones políticas.

Esta Convencin se lleva cabo para dar proteccin a los refugiados después de la Segunda Guerra Mundial, por lo que no incluye como refugiados ni a los desplazados por conictos sociales ni a los desplazados por cuestiones ambientales. México se adhiria dicha convencin el 7 de junio del ao 2000 y, por tanto, se obliga a respetarla y a cumplirla bajo el principio de derecho internacional pacta sunt servanda.

Puede decirse que el principio de no devolucin no ha sido respetado por la comunidad internacional a lo largo de los aos, ya que miles de migrantes que han llegado a Europa y a los Estados Unidos son deportados de manera inmediata, sin que medie procedimiento alguno y sin importar que su vida o libertad corran peligro en sus países de origen o en los países que han denominado como terceros países seguros. Por desgracia, se aprecia un interés global por endurecer, cerrar y securitizar las fronteras argumentado seguridad nacional y emergencia sanitaria.

Ahora bien, el artículo 13° de la ley sobre refugiados establece lo siguiente:

La condicin de refugiado se reconocerá a todo extranjero que se encuentre en territorio nacional, bajo alguno de los siguientes supuestos: I. ue debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religin, nacionalidad, género, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él; II. ue ha huido de su país de origen, porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por violencia generalizada, agresi extranjera, conictos internos, violaci masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico, y III. ue debido a circunstancias que hayan surgido en su país de origen o como resultado de actividades realizadas, durante su estancia en territorio nacional, tenga fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religin, nacionalidad, género, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, o su vida, seguridad o libertad pudieran ser amenazadas por violencia generalizada, agresin extranjera, conictos internos, violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.

Este artículo incorpora en su legislacin la deÿnicin de refugiado prevista en la Declaracin de Cartagena sobre refugiados8 de 1984 “para considerar también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico”.

Con esta adopcin al cuerpo legislativo, México no solo considera refugiados a los previstos por la Convencin de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967, sino que adopta la proteccin complementaria para las personas que así lo necesiten, ya que el derecho de los refugiados consiste en proteger a todos aquellos cuyos derechos fundamentales son vulnerados en sus países de origen (Edson, 2017, pp. 73-74) y, por tanto, migran en busca de protecci internacional.

Ahora bien, el Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Protecci Complementaria,9 en su artículo 48°, también establece la posibilidad de lo siguiente:

8

Declaracin de Cartagena sobre Refugiados, 22 de noviembre de 1984. Disponibleen https://www.acnur.org/5b076ef14.pdf

9 Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Proteccin Complementaria, 21 de febrero de 2012. Diario Oÿcial de la Federacin. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LRPC.pdf

Otorgar proteccin complementaria al extranjero que, no encontrándose dentro de los supuestos del artículo 13 de la Ley, requiera proteccin para no ser devuelto al territorio de otro país en donde su vida peligre o en donde existan razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometido a tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, conforme a lo previsto en el artículo 28 de la Ley. El otorgamiento de la proteccin complementaria slo podrá ser considerado una vez que se haya determinado el no reconocimiento de la condicin de refugiado.

Cabe destacar también que los derechos y obligaciones de los refugiados se encuentran enumerados en el artículo 44° de la misma ley de refugiados. Esta seala que si existe miedo por parte de los extranjeros de regresar a su país de origen, entonces se solicitará la proteccin por parte del Estado mexicano, que se compromete a otorgarles a los refugiados el servicio de salud, educacin, reuniÿcacin familiar, apoyo por parte de las instituciones pblicas, así como a expedirles un documento que les acredite su legal estancia en el país. Es importante que esta situacin se encuentre contemplada en la ley de refugiados, pero an más que se implemente de manera adecuada.

Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024

El Plan Nacional de Desarrollo (˘) es un documento que se presenta cada sexenio en cumplimiento del artículo 26° de la ˙˝. Se elabora conforme a la Ley de Planeacin y su ÿnalidad es establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades del gobierno mexicano que sentarán las bases para los programas sociales, especiales, institucionales y regionales, respectivamente. El ˘ 2019-2024 (2019) sita a la migracin como uno de los principios rectores y seala tres estrategias de accin:

(i) Los programas sociales sectoriales para contener el ujo migratorio.

(ii) Los acuerdos entre los Estados Unidos y México, así como con los países del Triángulo del Norte (Guatemala, Honduras y el Salvador).

(iii) Las medidas para garantizar el tránsito o la integracin de migrantes a México.

En el subapartado “Migracin: soluciones de raíz” del primer rubro sobre política y gobierno, el ˘ seala lo siguiente:

El gobierno federal defenderá a los mexicanos en Estados Unidos con respeto a la soberanía delpaís vecino y con todos los instrumentos legales a su alcance; el principal de ellos es la red de consulados,que deberán operar como defensorías de los migran-tes, en el marco de las convenciones internacionales y laspropias leyes estadounidenses, a ÿn de prevenir o remediar las violaciones a los derechos de los mexicanos enla nacin vecina.

[...] atacará las causas profundas de la emigracin mediante la creacin de empleos dignos, el desarrollo regional, la ediÿcacin de un estado de bienestar y el impulso a losprocesos de construccin de la paz. El propito de esta política es que ningn ciudadano mexicano se veaobligado a abandonar su lugar de residenciapor pobreza, marginacin, faltade perspectivas de realizacinpersonal o inseguridad.

Se espera que los programas sociales sectoriales tengan una incidencia concreta en la mejoría de lascondiciones de vida en las principales zonas expulsoras de mano de obra y que los proyectos regionales de desarrollo acten como “cortinas” para captar el ujo migratorio en su tránsito hacia el norte: el Tren Maya, elCorredor Transístmico y la Zona Libre de la Frontera Norte generarán empleos y condiciones de vida dignapara atraer y anclar a quienes huyen de la pobreza.

[...] buscará involucrar a Estados Unidos y a los países hermanos deCentroamérica que son origen de ujos migratorios crecientes. Al contrario de lo que se ha aÿrmado durantedécadas, la emigracin no es un asunto irresoluble, sino una consecuencia de políticas de saqueo,empobrecimiento de las poblaciones y acentuacin de las desigualdades, y sus efectos puedencontrarrestarse con desarrollo y con bienestar. Mediante la negociacin y el diálogo franco se buscaráinvolucrar a los gobiernos de Estados Unidos y a los del llamado Triángulo del Norte centroamericano Guatemala, Honduras y El Salvador en la construccin de mecanismos de reactivacin econmica, bienestary desarrollo capaces de desactivar el fenmeno migratorio.

El propito ÿnal de esta política es lograr que todas las personas puedan trabajar, estudiar y tener salud yperspectivas en los lugares en los que nacieron, que no se vean forzadas a abandonarlos por hambre o violencia y que nicamente emigren quienes deseen hacerlo por voluntad y no por necesidad.

[...] Si bien es cierto que el ingreso de extranjeros requiere un proceso de registro por razones de seguridad empezando por la de los propios interesados, estadística e instrumentacin de mecanismos de acogida, México ha retomado su tradicin de país hospitalario, tierra de asilo e integrador de migraciones.

El Ejecutivo Federal aplicará las medidas necesarias para garantizar que los extranjeros puedan transitarcon seguridad por el territorio nacional o aÿncarse en él. Es preciso adelantarse a posibles situaciones de unacrisis humanitaria debida al arribo al país de ujos masivos procedentes de otras naciones, pero, sobre todo,es necesario sensibilizar a la poblacin nacional con una campaa de erradicacin del racismo, la xenofobia yla paranoia que, por desgracia, han anidado en algunos sectores de la sociedad ( ˘, 2019).

Es muy revelador e importante que dentro del ˘ 2019-2024 se tenga como uno de los ejes prioritarios la migracin. Como antecedente, pueden mencionarse las caravanas de migrantes provenientes del Triángulo del Norte, de Cuba y de Haití que cruzaron por México durante el 2018 y el 2019. Al respecto existe el Plan de Desarrollo Integral para El Salvador, Guatemala, Honduras y el sur-sureste de México que “involucra a 20 agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas que operan en América Latina y el Caribe e incluye 15 programas temáticos y 114 proyectos listos para arrancar” (°˘˝, 2021) y los programas sociales en la regin como Sembrando Vidas o Jvenes Construyendo el Futuro, que buscan mejorar las condiciones de las personas en la regin.

Ahora bien, es lamentable que los Estados tiendan a endurecer sus leyes y políticas migratorias y de asilo en lugar de implementar medidas para incluir a los migrantes en la vida econmica de los países. Así las cosas, el control y el cierre de fronteras para impedir la entrada de solicitantes de asilo se ha vuelto tendencia (Edson, 2017). Un ejemplo claro fue la política durante la presidencia de Donald Trump en los Estados Unidos, ya que mostruna innegable forma de securitizacin (Haas, Castles y Miller, 2020, p.

169) de la migracin, en la que los migrantes eran considerados como una amenaza para la seguridad nacional. Otro ejemplo fue el cierre de la frontera México-Estados Unidos cuando inicila pandemia de covid-19 (enfermedad causada por el  -CoV-2) en marzo del 2020.

En aquel tiempo, los Centros para el Control y la Prevencin de Enfermedades de los Estados Unidos (˙˙, por sus siglas en inglés) de los Estados Unidos invocaron el título 42 por emergencia sanitaria y emitieron una orden que establecía la prohibicin de la entrada al país de personas sin autorizacin, inclusive de solicitantes de asilo (Gutiérrez, 2021). Desde entonces, se ha ejecutado una política de expulsin sumaria de personas detenidas tras cruzar la frontera sur de los Estados Unidos de manera irregular.

Esta política contraviene tanto lo dispuesto por los tratados internacionales de derechos humanos como por el marco legal vigente en los Estados Unidos, ya que los indocumentados son expulsados de forma expedita al país por el que ingresaron, ya sea Canadá o México, sin que exista un procedimiento legal de deportacin (Gutiérrez, 2021). La llegada a la presidencia de Joe Biden el 20 de enero de 2021 dio tranquilidad momentánea a los solicitantes de asilo y, aunque la retrica ha cambiado, el título 42 se sigue aplicando (Gutiérrez, 2021). Por otra parte, el 1 de junio del 2021, el secretario del Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (
, por sus siglas en inglés), Alejandro Mayorkas, decidiÿnalizar el programa uédate en México ( 
, 2021), en cumplimiento del mandato del presidente Joe Biden vía Orden Ejecutiva 14010; comentque los Estados Unidos se enfocarán en la seguridad nacional fronteriza y pblica.

En septiembre 2021, sin embargo, tras la llegada a los Estados Unidos de miles de personas de Haití, Alejandro Mayorkas dijo que algunos “migrantes haitianos podrían sumarse a los 12 mil 400 que ya fueron liberados en territorio estadounidense, donde unos 5 mil siguen detenidos tras haber cruzado la frontera con México, pidiendo asilo; unas 2 mil personas han sido deportadas en avin a Haití, 8 mil regresaron voluntariamente a México y 5 mil fueron trasladadas a centros de acogida” (La Jornada, 2021).

Al respecto, cabe hacer mencin de que, si bien es cierto que el programa uédate en México concluyen junio del 2021, no menos cierto es que si esas 8 mil personas provenientes de Haití se quedan en México de manera voluntaria, se vuelve al esquema del programa extinto uédate en México. En realidad, esas personas no se quedan voluntariamente, sino que se quedan para no ser deportadas a su país de origen vía expedita por los Estados Unidos, y tratarán, en un futuro inmediato, de cruzar la frontera, ya sea de manera legal o ilegal.

Solicitudes de asilo por país en México del 2019 al 2021

A continuacin, se muestra una estadística de las solicitudes de asilo por país en México del 2019 al 2021, de personas de Cuba, El Salvador, Guatemala, Haití y Honduras. Estos fueron los grupos más representativos en México a lo largo de estos tres aos.

Tabla 1. Solicitudes de asilo por país del 2019 al 2021 (personas)

Fuente: elaborada por la autora con datos de la Comar (2021).

Esta estadística muestra con claridad cmo las personas de los países del Triángulo del Norte, de Cuba y Haití son las que, en su mayoría, han dejado su país de origen, ya sea por razones políticas, econmicas, sociales o ambientales. En el caso de Haití, esto se triplicdel 2019 al 2021. Honduras tuvo un descenso importante en el 2020, tal vez por la pandemia por covid-19, pero en 2021 volvia duplicar su poblacin migrante. Cuba se ha mantenido casi estable y las solicitudes de El Salvador y de Guatemala se redujeron casi al 50 por ciento, quizás por las visas que se han expedido o por la pandemia.

México se encuentra como país amortiguador (bu˛ er state), pero no cuenta con los recursos para bridar asilo a un gran nmero de personas (Scott, 2019, p. 151), por lo que los ujos migratorios son un tremendo desafío.

Re˜exiones ÿnales

La política migratoria y de asilo en México evoluciongracias a la globalizacin y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Tras la reforma al artículo 1° de la ˙˝, a la Ley de Migracin y a la Ley de Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político, México se encuentra en teoría y en el discurso alineado a sus compromisos internacionales, pero en la práctica la realidad es otra. La falta de recursos, de personal capacitado y de infraestructura hace que a los solicitantes de asilo no se les pueda garantizar la proteccin de sus derechos humanos.

En la era de Donald Trump, el tema migratorio en Estados Unidos fue abordado como un asunto de seguridad nacional y la pandemia de covid-19 contribuypara que el mandatario invocara el título 42 y deportara de manera inmediata a todas las personas que cruzaran la frontera de los Estados Unidos, so pretexto de emergencia sanitaria. Con la llegada a la presidencia de Joe Biden la retrica cambi. Sin embargo, el título 42 an se aplica. Ahora bien, de los haitianos que ingresaron en septiembre de 2021 a los Estados Unidos, 2 mil fueron deportados a su país de origen y 8 mil decidieron de manera voluntaria solicitar asilo en México, segn declar Alejandro Mayorkas.

Esto indica que el extinto programa uédate en México subsiste con esos 8 mil haitianos que se quedan en México. Estados Unidos cuenta con los recursos y con la infraestructura necesaria para proteger a los migrantes. Sin embargo, sigue deportando solicitantes de asilo y endureciendo su frontera. Un logro para México es haber incluido a la migracin como una de las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024; el otro es la cooperacin con los países de la regin para evitar la migracin forzada. Sin paz y sin seguridad las personas seguirán emigrando.

Referencias

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (˙˘˝). (2018, 17 de diciembre). Pacto Mundial sobre los Refugiados. https://www.refworld.org.es/docid/5c781b294.html

Bobes, V. C. y Pardo, A. M. (2016). Política Migratoria en México: legislacin, imaginarios y actores. Flacso.

Comisin Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar). (2021, agosto). La Comar en nmeros. https://www.gob.mx/comar/ articulos/la-comar-en-numeros-282155?idiom=es

Durand, J. (2017). Historia mínima de la migracin México-Estados Unidos. El Colegio de México. Edson, L. W. (2017). Introduccin a los estudios migratorios: migraciones y derechos humanos en la era de la globalizacin.

Editorial Javeriana.

Gutiérrez, A. (2021, 22 de junio). Finaliza programa uédate en México. El Sol de México. https://www.elsoldemexico.com.mx/ analisis/ÿ naliza-programa-quedate-en-mexico-6872525.html

Haas H., Castles S. y Miller, M. (2020). ˝e age of migration: international population movements in the modern world. Guilford Publications.

La Jornada. (2021, 27 de septiembre). Haitianos liberados serán más de 12 mil 400: Mayorkas. La Jornada. https://www.jornada.com.mx/notas/2021/09/27/mundo/haitianos-liberados-seran-mas-de-12-mil-400-mayorkas/

Nava, C. (2018). La cláusula de interpretacin conforme en el caso del derecho a un ambiente sano en México. En Estudios ambientales (pp. 113-114). Instituto de Investigaciones Jurídicas, ˝˘.

Organizaci de las Naciones Unidas (°˘˝). (2015, 25 de septiembre). La Asamblea General adopta la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. https://www.un.org/sustainabledevelopment/ es/2015/09/la-asamblea-general-adopta-la-agenda-2030-para-el-desarrollo-sostenible/

Organizaci de las Naciones Unidas (°˘˝). (2021, 20 de septiembre). Entrega Cepal Plan de Desarrollo Integral para Centroamérica y México. https://www.°˘˝.org.mx/ entrega-cepal-plan-de-desarrollo-integral-para-centroamerica-y-mexico/

Organizaci Internacional para las Migraciones (°ˆ). (2020a). Informe sobre las migraciones en el mundo. https://publications. iom.int/books/informe-sobre-las-migraciones-en-el-mundo-2020

Organizaci Internacional para las Migraciones (°ˆ). (2020b). Sobre la migracin. https://www.iom.int/es/sobre-la-migraci

Pérez, M. (2021, 14 de julio). Comar prevé que se rebase las 100,000 solicitudes de asilo a México durante el 2021. El Economista. https://www.eleconomista.com.mx/politica/Comar-preveque-se-rebasen-las-100000-solicitudes-de-asilo-a-Mexicodurante-2021-20210714-0107.html

Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (˘). 12 de julio de 2019. Diario Oÿcial de la Federacin.

Scott, F. D. (2019). Refuge beyond reach. How rich democracies repels asylum seekers. Oxford University Press.

Secretaría de Relaciones Exteriores. (2018, diciembre 10). Intervencin del secretario de Relaciones Exteriores de México, Marce-lo Ebrard. Conferencia Intergubernamental para la adopci del Pacto Mundial para la Migracin Segura, Ordenada y Regular, Sesin plenaria. https://www.un.org/en/conf/migration/assets/ pdf/GCM-Statements/mexico.pdf

U. S. Department of Homeland Security (
) (2021, 11 de febrero). Departamento de Seguridad Nacional (
) anuncia proceso para atender a individuos en México con casos pendientes bajo MPP. https://www.dhs.gov/news/2021/02/11/ departamento-de-seguridad-nacional-dhs-anuncia-proceso-para-atender-individuos-en-m#

Ordenamientos legales

Constitucin Política de los Estados Unidos Mexicanos. Convenci sobre el Estatuto de los Refugiados. Declaracin de Cartagena sobre Refugiados. Ley de Migracin. Ley General de Poblaci. Ley sobre Refugiados, Proteccin Complementaria y Asilo Político. Reglamento de la Ley de Migracin. Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Proteccin Complementaria.